Tajwańczycy dmuchają w gwizdek

Jan Polański
Dodane przez Jan Polański Maj 17, 2016 15:24

Tajwańczycy dmuchają w gwizdek

Jan Polański[1]

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 roku tajwański organ ochrony konkurencji nałożył kary pieniężne na 21 przedsiębiorców, którzy zawarli porozumienie kartelowe dotyczące opłat za rozładunek i załadunek frachtu w terminalach portowych.[2] Jakkolwiek z punktu widzenia wdrażania reguł konkurencji w Polsce samo porozumienie wykryte przez tajwański organ ochrony konkurencji nie musi budzić szczególnej uwagi, sposób jego wykrycia wydaje się warty odnotowania. Nałożeniu kar na członków kartelu towarzyszyło bowiem wypłacenie nagrody pieniężnej informatorowi, który dostarczył organowi konkurencji informacje dające podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Informacje na temat tożsamości informatora udostępnione przez tajwański organ ochrony konkurencji nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy informator ten był informatorem wewnętrznym (insider), czy informatorem zewnętrznym (np. potencjalnym poszkodowanym). Niemniej, mając na względzie fakt wypłacenia nagrody informatorowi należy wskazać, że Tajwan jest już kolejną jurysdykcją, w której zdecydowano się na wynagradzanie informatorów w sprawach kartelowych.[3] Warto w tym kontekście przedstawić sposób ukształtowania tajwańskiego programu nagradzania informatorów.

Sygnaliści na pokładzie

Tajwański organ ochrony konkurencji prowadzi program nagradzania informatorów od 2015 r. Podstawę prawną dla wprowadzenia programu dała ustawa z dnia 24 czerwca 2015 r. zmieniająca tajwańską ustawę o ochronie konkurencji z dnia 4 lutego 1991 r.[4] W ramach wskazanej powyżej nowelizacji umożliwiono tajwańskiemu organowi ochrony konkurencji stworzenie „funduszu antytrustowego” (antitrust fund) zasilanego z: (i) kar nakładanych przez ten organ (w wysokości 30% wysokości tych kar); (ii) odsetek od sum zgromadzonych w funduszu; (iii) bezpośrednich transferów budżetowych; (iv) innych dochodów organu. Środki z funduszu antytrustowego mogą być przeznaczane, między innymi, na nagrody dla informatorów w sprawach kartelowych.[5]

Sposób ukształtowania programu nagradzania informatorów został dookreślony w rozporządzeniu z dnia 7 października 2015 r. dotyczącym wypłat nagród za zgłoszenia zabronionych działań uzgodnionych (Regulation on Payment of Rewards for Reporting of Illegal Concerted Actions).[6]

Do ut des

Tajwański program nagradzania informatorów skierowany jest zarówno do osób fizycznych, jak i prawnych. Informacje mogą być dostarczane organowi ochrony konkurencji w dowolny sposób (w tym ustnie) pod warunkiem ujawnienia przez informatora swojej tożsamości (tj. wskazania imienia i nazwiska, względnie nazwy w przypadku osób prawnych, a ponadto informacji kontaktowych oraz adresu). W przypadku przedstawiania informacji ustnie konieczne jest potwierdzenie złożonego zgłoszenia przez podpisanie protokołu sporządzonego przez pracowników organu. Niespełnienie warunku ujawnienia tożsamości (lub podanie fałszywych danych) uniemożliwia skorzystanie z dobrodziejstw programu.

Z uczestnictwa w programie wyłączone zostały określone kategorie podmiotów.  O nagrodę nie mogą ubiegać się przedsiębiorcy zaangażowani w naruszenie (w przypadku przedsiębiorców będących spółkami do grupy tej zaliczają się również członkowie zarządów oraz inne osoby upoważnione do reprezentowania tych spółek), pracownicy organu ochrony konkurencji (a także ich małżonkowie i osoby spokrewnione) oraz organy, które uzyskały informacje o naruszeniu w związku z wykonywaniem władzy publicznej, w tym pracownicy tych organów (a także małżonkowie i osoby spokrewnione z tymi pracownikami).

Nagrody wypłacane są przez tajwański organ ochrony konkurencji po stwierdzeniu naruszenia i wynoszą nie więcej niż 3% całkowitej sumy kar nałożonych za naruszenie reguł konkurencji. Wskazana powyżej wartość 3% całkowitej sumy kar stanowi zarazem „wartość podstawową”, która służy do obliczania wartości nagród w konkretnych sprawach. Obliczenie wysokości nagrody następuje poprzez jej zakwalifikowanie do określonej grupy.

W przypadku, gdy informator dostarcza dowody lub informacje „pomocne” w zainicjowaniu sprawy, nagroda wynosi 10% wartości podstawowej, ale zarazem nie więcej niż 100 000 nowych dolarów tajwańskich (około 12 000 zł).

Jeżeli informator dostarcza dowody lub informacje bezpośrednio dowodzące istnienia kartelu i nie stwarzające konieczności przeprowadzania postępowania w danej sprawie (tj. niewymagające zbierania dalszych dowodów), nagroda wynosi 100% wartości podstawowej, ale nie więcej niż 5 000 000 nowych dolarów tajwańskich (około 594 000 zł). W przypadku, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania w celu zebrania dodatkowego materiału dowodowego, nagroda wynosi 80% wartości podstawowej, a zarazem nie więcej niż 4 000 000 nowych dolarów tajwańskich (około 475 000 zł).

Jeżeli natomiast informator przedstawia dowody lub informacje, które nie dowodzą bezpośrednio zawarcia porozumienia kartelowego, ale wskazują na osoby, czas, miejsce, środki służące realizacji porozumienia lub powody jego zawarcia, a co za tym idzie pozwalają na pośrednie wywodzenie zawarcia porozumienia kartelowego, nagroda wynosi 50% wartości podstawowej, a zarazem nie więcej niż 2 500 000 nowych dolarów tajwańskich (około 297 000 zł). W końcu, gdy przedstawione dowody i informacje nie spełniają warunków wskazanych powyżej, ale stanowią elementy niezbędne do dowiedzenia naruszenia prawa, nagroda wynosi 30% wartości podstawowej, a zarazem nie więcej niż 1 500 000 nowych dolarów tajwańskich (około 178 000 zł).

Informatorowi wypłacana jest jedna nagroda, niezależnie od ilości dostarczonych dowodów lub informacji – jej wysokość odpowiada nagrodzie za najbardziej wartościowy z przedstawionych dowodów lub informację.

Z punktu widzenia „technicznego” warto zwrócić uwagę, że tajwański program nagradzania informatorów określa również tryb wypłacania nagród (jedna wypłata w przypadku nagród o niższej wartości, wypłata w dwóch ratach w przypadku nagród wyższych – druga rata jest w takim przypadku wypłacana, gdy kary pieniężne uzyskują status ostatecznych), a także przewiduje możliwość „zwrotnej egzekucji” nagrody np. w przypadku podrabiania przez informatora dowodów, w oparciu o które wydano decyzję.

Tożsamość informatorów korzystających z programu nagradzania jest chroniona i utrzymywana w poufności. Dotyczy to również dokumentów, które zawierają informacje mogące wskazywać na tożsamość informatora. Dla dokumentów takich zakłada się odrębne, poufne akta. Dokumenty takie pozostają dostępne jedynie dla organów śledczych oraz sądów, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej.

Co widać i czego nie widać

Z polskiego punktu widzenia wprowadzenie przez tajwański organ ochrony konkurencji programu nagradzania informatorów ma znaczenie nieporównywalnie mniejsze niż fakt prowadzenia tego typu programów przez niektóre organy europejskie, w tym dwa w bliskim sąsiedztwie Polski (organy węgierski i słowacki). Niemniej, konstrukcja tajwańskiego programu nagradzania jest interesująca na dwóch płaszczyznach.

Po pierwsze, koncepcja „funduszu antytrustowego” wydaje się ciekawa jako źródło finansowania „nagród małych” (np. w przypadku prowadzenia programu, w ramach którego organ może wypłacić „małą nagrodę” za informacje i dowody umożliwiające przedstawienie zarzutów lub przeprowadzenie przeszukania, a następnie – w praktyce najprawdopodobniej po kilku latach – „dużej nagrody” po ewentualnym stwierdzeniu praktyki).

Po drugie, sposób określania wysokości nagród na gruncie programu tajwańskiego stanowi przykład metody kalkulacji kary, która z jednej strony zapewnia zróżnicowanie wielkości nagród w zależności od „jakości” dostarczonych dowodów lub informacji, a z drugiej ogranicza dyskrecjonalność organu ochrony konkurencji w obliczaniu tych nagród.

Przy okazji powyższego omówienia, a zarazem w kontekście pojawiających się „na łamach” Antitrust.pl głosów co do niewielkiej liczby karteli wykrywanych w Polsce, warto zastanowić się również nad tym, jaką funkcję powinien co do zasady pełnić program nagradzania informatorów – odstraszania, czy wykrywania rozumianego jako trwałe zwiększenie liczby postępowań w sprawach karteli.[7]

Jakkolwiek przyczynkiem do niniejszego wpisu stał się fakt wykrycia kartelu w wyniku współpracy z informatorem, w mojej ocenie funkcją programu nagradzania powinno być odstraszanie. Byłbym bowiem skłonny stwierdzić, że z punktu widzenia systemowego optymalną sytuacją nie jest wykrywanie karteli i prowadzenie postępowań przeciwko ich członkom (w tej sytuacji „damage has been done”), ale ich „prewencyjna” destabilizacja. Ostatecznie, podobnie jak w przypadku innego rodzaju polityk, w przypadku prowadzenia polityki ochrony konkurencji istotne są nie tylko efekty, które widać (ujawnienie działalności kartelu), ale również te których nie widać (generalne zmniejszenie prawdopodobieństwa sformowania kartelu). Chociaż te pierwsze z oczywistych względów koncentrują więcej uwagi, o ogólnej skuteczności polityki zazwyczaj decydują te drugie.

[1] Jan Polański, LL.M. (Universiteit Utrecht), Departament Ochrony Konkurencji Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Opinie wyrażone w niniejszym wpisie stanowią osobiste opinie autora i nie należy ich utożsamiać ze stanowiskiem instytucji, z którą autor pozostaje powiązany.

[2] Informacja za Policy and Regulatory Report (PaRR), pełny opis sprawny na stronie: https://app.parr-global.com/intelligence/view/1389012.

[3] Wśród rozwiniętych państw Azji programy nagradzania informatorów prowadzi również Korea Południowa oraz Singapur. W Europie programy takie wprowadzone zostały w Zjednoczonym Królestwie, na Węgrzech oraz na Słowacji. W odniesieniu do tych ostatnich zobacz artykuł autora wpisu: J. Polański, Programy nagradzania informatorów w prawie państw europejskich [w:] internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny, nr 9(3)/2014, Centrum Studiów Antymonopolowych i Regulacyjnych.

[4] Tekst ustawy w wersji angielskiej po nowelizacji dostępny na stronie tajwańskiego organu ochrony konkurencji: http://www.ftc.gov.tw/internet/english/doc/docDetail.aspx?uid=1295&docid=13970.

[5] Innym celem, na który mogą być przeznaczane kwoty z funduszu są, na przykład, działania w ramach competition advocacy.

[6] Przez „nielegalne działania uzgodnione” (illegal concerted actions) należy w powyższym kontekście rozumieć działalność kartelową. Tekst rozporządzenia dostępny na stronie tajwańskiego organu ochrony konkurencji: http://www.ftc.gov.tw/internet/english/doc/docDetail.aspx?uid=1430&docid=14360. Zgodnie z informacjami PaRR sposób obliczania i zasady wypłaty nagród zostały zmienione 19 kwietnia 2016 r., niemniej na dzień 12 maja 2016 r. tekst tych zmian nie został opublikowany na stronie tajwańskiego organu ochrony konkurencji w języku angielskim. Z tych względów, przedstawiony w dalszej części wpisu opis tajwańskiego programu nagradzania informatorów uwzględnia jego pierwotną formułę.

[7] Fakt wykrycia naruszenia kartelowego może mieć oczywiście wpływ na ogólną percepcję poziomu odstraszenia przez przedsiębiorców (poczucie wzrostu zagrożenia), niemniej, w mojej ocenie należy jednak rozróżnić „wykrywanie” rozumiane jako trwałe zwiększanie liczby postępowań kartelowych (sytuacja faktyczna podlegająca łatwej obserwacji) oraz „wykrywalność” rozumianą jako ogólne prawdopodobieństwo wykrycia kartelu (sytuacja hipotetyczna i trudna do zaobserwowania). „Wykrywanie” wpływa przede wszystkim na bieżący „odsiew” istniejących karteli. „Wykrywalność” przekłada się natomiast bezpośrednio na poziom odstraszania, a co za tym idzie skalę formowania karteli. Sukces z w zakresie „wykrywania” to sukces w eliminacji istniejącej nieefektywności. Sukces w zakresie zwiększania „wykrywalności” to sukces w zapobieganiu powstawania nieefektywności.

Jan Polański
Dodane przez Jan Polański Maj 17, 2016 15:24
Napisz komentarz

Brak komentarzy

Co o tym myślisz?

Bądź pierwszą osobą która doda komentarz do artykułu.

Napisz komentarz
Zobacz komentarze

Napisz komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.
Wymagane pola oznaczone są*

Wydarzenia

No events found