Prezes UOKiK odwołana. Czas na podsumowanie.

Piotr Semeniuk
Dodane przez Piotr Semeniuk Luty 10, 2014 13:18

Prezes UOKiK odwołana. Czas na podsumowanie.

Poniżej analiza poszczególnych aspektów działalności UOKiK w ostatnich latach.

1) Walka z kartelami

Jak słusznie zauważył Szymon Syp w swoim niedawnym artykule, naprawdę nie ma się czym chwalić, jeżeli chodzi o walkę z kartelami. Wydaje się, że minione sześć lat urzędowania dotychczasowej Prezes dałoby się spożytkować efektywniej.

Od czasu głośnych decyzji UOKiK w sprawach kartelowych minęło wiele lat. Decyzja w sprawie kartelu na rynku farb i lakierów (sygn. DOK-107/06) została wydana w 2006 r., a decyzja w sprawie kartelu na rynku cementu (DOK-7/09) w 2009 roku. Od tego czasu, decyzje w zakresie antykonkurencyjnych porozumień wydawane są przez UOKiK przede wszystkim w sprawie tzw. porozumień wertykalnych (porozumień dystrybucyjnych) oraz cenników stosowanych przez różnego rodzaju stowarzyszenia zawodowe (np. izby urbanistów, izby notariuszy). Powyższe nie oznacza oczywiście, jak słusznie zauważa Sz. S., że decyzje w sprawach porozumień wertykalnych lub cenników organizacji zawodowych zasługują zawsze na krytykę, nie zmienia to jednak faktu, że dla UOKiK priorytetowa powinna być walka z kartelami (co zauważa zresztą sam UOKiK w celach polityki konkurencji na lata 2011-2013).

W 2013 r. została wydana tylko jedna decyzja w sprawie typowego porozumienia horyzontalnego, czyli porozumienia zasługującego na miano kartelu (decyzja dotyczyła zakazanego porozumienia na rynku chemicznym i została wydana przez katowicką delegaturę UOKiK). Powyższa decyzja, poza tym, że jest jedyna w całym roku, wydaje się też jest mało znacząca w porównaniu z głośnymi kartelowymi sprawami: łączne kary w „katowickiej” sprawie wyniosły niespełna 20 mln zł (w sprawie kartelu cementu z 2009 r.  wyniosły one 400 mln zł). Od 2009 r., czyli od 4 lat, UOKiK nie wykrył więc żadnego, dużego ogólnokrajowego kartelu.

Szymon Syp zauważa też, że osiągnięcia UOKiK z ostatniego roku (a ja dodam, „z ostatnich lat”) w walce z kartelami są liche w porównaniu np. z działalnością niemieckiego Bundeskartelamt. To prawda. Porównajmy się jednak, dla lepszej perspektywy, z podobnymi gospodarkami. Ostatnio analizowałem raport południowoafrykańskiej Komisji ds. Konkurencji (South African Competition Commission) za rok raportowy 2012-2013. RPA to kraj z gospodarką mniejszą niż Polska, ale porównywalną (PKB RPA wynosi ok. 385 miliardów dolarów w porównaniu z ok. 490 miliardami dolarów polskiego PKB – dane ONZ z 2012 r.)  W ciągu jednego roku objętego raportem (kwiecień 2012 – marzec 2013) – czyli w okresie, w ciągu którego UOKiK w ostatnim roku zakończył jedną sprawę dot . karteli – południowoafrykańska Komisja zakończyła dziesięć takich spraw (s. 33 Raportu, zakończenie sprawy oznacza dla południowoamerykańskiej Komisji przekazanie tej sprawy do departamentu prawnego Komisji, który albo zawiera z kartelistami ugodę, albo przekazuje sprawę do sądu). Większa skuteczność wykrywania i ścigania karteli wcale nie wydaje się wynikać z zasobów ludzkich, którymi dysponuje południowoafrykańska Komisja – zgoła odwrotnie: w południowoafrykańskiej Komisji zatrudnionych jest 168 pracowników (s. 55 Raportu), natomiast w UOKiK zatrudnionych jest 465 pracowników (sprawozdanie z działalności UOKiK za 2012 r., s. 2).

Odparciem zarzutu małej skuteczności UOKiK w walce z kartelami nie powinna być wcale mała liczba lub brak wniosków leniency (rodzaj wniosku, w którym członek kartelu informuje organ konkurencji o istnieniu takiego kartelu w zamian za całkowite lub częściowe odstąpienie od kary). Organy konkurencji mogą i powinny starać się wykrywać kartele z urzędu, np. korzystając z tzw. narzędzi „prześwietlania” rynków (ang. screening tools) – stosowanie powyższych narzędzi jest ostatnio mocno polecane przez OECD.

2) Walka ze zmowami przetargowymi

Równie mało zachęcająco wygląda bilans UOKiK w walce ze zmowami przetargowymi. Do niedawna (do 2013 r.) jedyne (sic!) decyzje Urzędu w zakresie zmów przetargowych dotyczyły nie tyle spraw, w których uczestnikami przetargu były duże spółki, ale spraw, gdzie członkami domniemanej zmowy były osoby związane bliską relacją rodzinną (najczęściej małżonkowie), a domniemana zmowa polegała na wycofaniu oferty przez jednego małżonka (w celu zwiększenia szans wygrania przetargu przez obu małżonków) i nie miała większego znaczenia dla konkurencji w przetargu. Wątpliwe nawet, czy powyższe „rodzinne” sprawy spełniały ustawową definicję zmowy przetargowej i czy UOKiK posiadał w ogóle kompetencję żeby w takich sprawach nałożyć na członków rodziny kary pieniężne (pisałem o tym w jednym z moich artykułów ok. rok temu – ostatnio sądy zaczęły nawet, z podnoszonych przeze mnie powodów, uchylać decyzje UOKiK dotyczące „rodzinnych zmów przetargowych”). Jeżeli już w Polsce zdarzała się prawdziwa zmowa przetargowa (jak w przypadku zmowy firm budowlanych na budowę m.in. odcinków autostrady A4 i drogi ekspresowej S8), w wyniku której konkurencja w przetargach publicznych była rzeczywiście eliminowana, a ceny zawyżane, UOKiK o takich zmowach nic nie wiedział, a cała praca zostawała wykonana przez ABW (w powyższej sprawie UOKiK był na tyle zakończony śledztwem ABW, że nie zdążył wszcząć własnego postępowania ze względu na przedawnienie sprawy, a konsekwencji nie mógł nałożyć kar, które wyniosłyby najpewniej ok. 350 mln zł – zob. jeden z moich wcześniejszych wpisów).

Ostatnio UOKiK „drgnął” co prawda jeżeli chodzi o ściganie zmów przetargowych. W 2013 r. Urząd wydał dwie decyzje w sprawie „prawdziwych” zmów przetargowych (a nie zmów pomiędzy osobami powiązanymi więzami osobistymi lub rodzinnymi, wątpliwych w świetle prawa i mało szkodliwych z punktu widzenia interesów państwa): są to decyzja RWR-31/2013 i decyzja RBG-47/2013 (ta druga decyzja dotyczyła zmowy trzech rolników w województwie kujawsko-pomorskim gdzie łączna wysokość kar wyniosła ok. 7 tys. zł). Jak na sześć lat ocenianej działalności końcowy bilans UOKiK w ściganiu zmów przetargowych jest jednak nad wyraz mizerny.

3) Kreatywność i precedensowy charakter podejmowanych spraw

Prawo konkurencji ma to do siebie, że musi reagować na skomplikowany charakter zmieniającej się gospodarki i na nowatorskie typy praktyk po stronie przedsiębiorców, które mogą szkodzić konsumentom i konkurencji jako takiej. Stąd też organy konkurencji na całym świecie podejmują precedensowe sprawy z zakresu m.in. tzw. drapieżnictwa cenowego (ang. predatory pricing), nożyc cenowych (ang. margin squeeze), rabatów lojalnościowych (ang. loyalty rebates), sprzedaży wiązanej (ang. tying lub bundling), antykonkurencyjnej wymiany informacji (ang. exchange of sensitive information), czy też, szczególnie ostatnio, nadużyć patentowych przez firmy w sektorze IT i sektorze farmaceutycznym. W praktyce UOKiK próżno szukać jednak spraw, w których Urząd podejmowałby powyższe tematy: określenia takie jak tyingbundling, czy predatory pricing polscy prawnicy i ekonomiści znają z podręczników, a nie z decyzji UOKiK. Chlubnym wyjątkiem jest niedawna decyzja delegatury UOKiK w Bydgoszczy dotycząca drapieżnictwa cenowego na rynku przewozów autobusowych. Poza powyższym wyjątkiem nieznane mi są jednak  żadne decyzje, w których UOKiK w ciągu ostatnich sześciu lat zakwestionowałby skutecznie zachowanie przedsiębiorców polegające na jednej z wymienionych wyżej precedensowych typów praktyk. 

Co prawda kreatywna aktywność organów konkurencji w sprawach o precedensowym charakterze powoduje czasami zarzuty, że organy te są zbyt ekspansywne (ang. over-enforcement), zarzuty te pochodzą jednak najczęściej od zainteresowanych firm. W każdym jednak wypadku intuicja mówi mi, że szczątkowa liczba spraw o precedensowym i kreatywnym charakterze w działalności UOKiK w ostatnich wynikała nie tyle z obaw Urzędu przed zbyt ekspansywną ingerencją w działalność gospodarczą, co raczej – no właśnie – z braku kreatywności. O wiele łatwiej wszczynać – często ekonomicznie wątpliwe (zob. np.: jeden z artykułów naukowych) – sprawy z zakresu dystrybucyjnych porozumień cenowych przeciwko, często małym i średnim, przedsiębiorcom.

Jednocześnie nie jest prawdą, że organy konkurencji w innych krajach o gospodarkach porównywalnych do, lub mniejszych od, polskiej nie starają się podejmować kreatywnych i precedensowych spraw, często przeciwko światowym gigantom. Przykładów nie trzeba długo szukać. Niedawno Korea, gospodarka niewiele przecież większa od Polski, wydała specjalne wytyczne w sprawie nadużyć patentowych, a koreańskiemu organowi konkurencji zdarzyło się w przeszłości nałożyć karę w wys. ok. 100 mln zł na Microsoft za niedozwolone praktyki na rynku oprogramowania. Na Ukrainie  wszczęte zostało niedawno przez tamtejszy organ konkurencji  głośne śledztwo dotyczące wymiany informacji pomiędzy światowymi sieciami supermarketów za pomocą systemów elektronicznych firmy AC Nielsen, a malezyjski organ konkurencji niespełna rok po utworzeniu, zadziwił świat pierwszą decyzją, która dotyczyła  tzw. nożyc cenowych (ang. margin squeeze) na rynku węgla.

4) Sprawiedliwość postępowań przed UOKiK

W powyższym temacie również narosło wiele wątpliwości i zastrzeżeń. Naukowcy i prawnicy podkreślają, że postępowanie przez Prezesem UOKiK często nie spełnia wymogów sprawiedliowści proceduralnej i procesowych gwarancji. Jakiś czas temu pisałem, że zasada określoności kary grożącej przedsiębiorcom za naruszenie prawa konkurencji, gwarantowana rzekomo przez specjalne wytyczne wydane przez UOKiK, ociera się – na gruncie treści tych wytycznych – o prawne szalbierstwo. Wątpliwe jest też realizowanie przez UOKiK w praktyce, wpisanej do zasady konkurencji i konsumentów, zasady winy. Zobacz też wpis na antitrust.pl.

Piotr Semeniuk
Dodane przez Piotr Semeniuk Luty 10, 2014 13:18
Napisz komentarz

Brak komentarzy

Co o tym myślisz?

Bądź pierwszą osobą która doda komentarz do artykułu.

Napisz komentarz
Zobacz komentarze

Napisz komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.
Wymagane pola oznaczone są*

Wydarzenia

No events found