Kilka uwag o efektywnym stosowaniu prawa przez Prezesa UOKiK

Tekst gościnny
Dodane przez Tekst gościnny Lipiec 4, 2013 10:26

Kilka uwag o efektywnym stosowaniu prawa przez Prezesa UOKiK

Dr Anna Piszcz, Wydział Prawa UwB

Inspiracją do spisania kilku poniższych uwag był pewien artykuł prasowy. Kilka tygodni temu wpadł w moje ręce egzemplarz „Pulsu Biznesu” (nr 106 z 6.6.2013 r.). W prawym dolnym rogu okładki przeczytałam: „UOKiK obiera łagodny kurs. Polityka wysokich kar okazała się nieskuteczna. Urząd antymonopolowy preferuje ugody”. Patrzyłam na ten nagłówek z niedowierzaniem, ale bardzo krótko, bo czym prędzej otworzyłam czasopismo na stronach 2-3, na których miał znajdować się zapowiedziany tekst (autorstwa Pana Jarosława Królaka). Na stronach 2-3 znalazłam nagłówek „UOKiK karał firmy na wyrost”, a pod nim dwa zdania wydrukowane wyróżniającą się czcionką: „Przez 7 lat tylko 15% kwot nałożonych przez urząd antymonopolowy kar trafiło do budżetu państwa. Urząd złagodniał i teraz preferuje ugody”.

Dr Anna Piszcz

Dr Anna Piszcz

W artykule podkreślono między innymi, że aktywność organu antymonopolowego nie może być mierzona wysokością nałożonych kar. Wypada nie tylko zgodzić się z tym twierdzeniem, ale i dodać, że wysokością nałożonych kar pieniężnych nie może być mierzona:

  • 1) skuteczność stosowania prawa, czyli poziom realizacji celu, jakiemu ono służy, bez uwzględnienia ponoszonych kosztów (chyba że za cel stosowania prawa przez Prezesa UOKiK uznalibyśmy nakładanie jak najwyższych kar pieniężnych na przedsiębiorców, co jednak byłoby nieporozumieniem);
  • 2) efektywność stosowania prawa, czyli – w uproszczeniu – poziom realizacji celu, jakiemu ono służy, przy którym koszty działania organu są niższe od uzyskanych korzyści bądź co najwyżej im równe.

Znamienne jest, że w corocznych sprawozdaniach z działalności UOKiK brak jest danych, które mogłyby stanowić mierniki efektywności stosowania prawa przez Prezesa UOKiK. Na ich pierwszych stronach obok budżetu UOKiK podaje się natomiast sumę kar pieniężnych nałożonych na przedsiębiorców. W szczególności gdy kwoty te przewyższają kilkakrotnie budżet UOKiK, mogą wywoływać w czytelniku sprawozdań przeświadczenie o nieprzeciętnej efektywności UOKiK (podobne wrażenie sukcesu mogą wywoływać aktualności na stronie www.uokik.gov.pl, w których wielokrotnie czytamy, że „UOKiK wygrywa w Sądzie”, podczas gdy informacje o wykładni sądowej w sprawach „przegranych” w aktualnościach się nie pojawiają). Jednak de facto liczby te niewiele mówią o efektywności w wyżej zaproponowanym rozumieniu. W ostatecznym rozrachunku do budżetu państwa trafia ułamek tych imponujących kwot.

Dlaczego tak się dzieje? Po pierwsze, wiele do życzenia pozostawia stabilność decyzji wydawanych przez Prezesa UOKiK. Część z decyzji nakładających kary pieniężne na przedsiębiorców zostaje uchylona przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK), a w niektórych przypadkach Sąd dokonuje zmiany decyzji poprzez obniżenie wysokości nałożonej kary pieniężnej. Dalsze zmiany w tym zakresie pojawiają się w wyrokach Sądu Apelacyjnego w Warszawie. Wreszcie, sukcesem przedsiębiorców kończy się część postępowań z ich skarg kasacyjnych przed Sądem Najwyższym. Szkoda jednak, że UOKiK nie powiela bardzo dobrej praktyki Komisji Europejskiej, która koryguje zestawienia nałożonych kar pieniężnych stosownie do wyniku postępowań sądowych. W statystykach Komisji można znaleźć zarówno zestawienia kar not adjusted for Court judgments, jak i adjusted for Court judgments. W pierwszej kolejności sugerowałabym podążenie śladem Komisji przez Prezesa UOKiK, gdy chodzi o podejście do danych statystycznych dotyczących nakładanych kar.

Kolejną kwestią związaną z skutecznością i efektywnością stosowania prawa przez Prezesa UOKiK jest poziom realizacji sankcji nałożonych jego decyzjami na przedsiębiorców. Niestety, od dłuższego czasu Prezes UOKiK nie publikuje w swoich sprawozdaniach informacji o środkach finansowych pochodzących z kar pieniężnych przez niego nałożonych, czy to uiszczonych dobrowolnie, czy też wyegzekwowanych w postępowaniach egzekucyjnych. Mój drugi postulat zmierza do tego, by tego rodzaju dane były umieszczane w sprawozdaniach z działalności UOKiK.

W „Pulsie Biznesu” zestawiono pochodzące z UOKiK dane o karach nałożonych i kwotach wpłaconych w 7 ostatnich pełnych latach kalendarzowych (2006-2012). Łączna wysokość nałożonych w skali roku kar pieniężnych wynosiła w tym okresie od 95,4 mln zł (2008 r.) do 558,0 mln zł (2009 r.). Z kolei wysokość kwot, które wpłacono w ciągu roku, oscylowała od 10,2 mln zł (2006 r.) do 97,0 mln zł (2012 r.). Co ciekawe, ustawa budżetowa na rok 2013 przewiduje 18 mln złotych dochodów, które UOKiK ma odprowadzić do budżetu państwa. Z zapisu przebiegu posiedzenia sejmowej Komisji Gospodarki z 24.10.2012 r. wynika, że na rok 2013 Prezes UOKiK zaplanował dochody z tytułu kar pieniężnych w łącznej kwocie 16,6 mln złotych, zatem prawie sześciokrotnie mniej niż uzyskano z kar w 2012 r. (zob. http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/biuletyn.xsp?documentId=E52379F366125920C1257AAF004FFA00).

Czy rzeczywiście „przez 7 lat tylko 15% kwot nałożonych przez urząd antymonopolowy kar trafiło do budżetu państwa”? Aby to oszacować, nie wystarczy po prostu zsumować nałożone kary, zsumować faktyczne wpływy z kar i podzielić jedno przez drugie. Kary pieniężne niejednokrotnie wpływają na rachunek bankowy Prezesa UOKiK po kilku latach od wydania decyzji przez Prezesa UOKiK (albo w ogóle nie udaje się ich ściągnąć). Wiąże się to z faktem, że w szeregu przypadków do uprawomocnienia się decyzji Prezesa UOKiK dochodzi po wielu latach od ich wydania. Postępowania sądowe (w tym zwłaszcza przed SOKiK, „zakorkowanym” sprawami o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone) trwają bowiem długo. Zdarza się, że zanim decyzja się uprawomocni, odwołująca się od niej spółka jest już spółką w likwidacji. Moja trzecia sugestia dotyczy więc cyklicznego publikowania przez Prezesa UOKiK zestawienia kar pieniężnych nałożonych w poszczególnych latach na przedsiębiorców z podaniem nie tylko kwot skorygowanych orzecznictwem sądowym, ale również poziomu ich „realizacji”, czyli wpływów z kar, które zostały nałożone na przedsiębiorców w poszczególnych latach (czy to wyrażonego kwotowo, czy też procentowo).

Tyle w kwestii losów nakładanych kar pieniężnych. Natomiast na łączną wysokość tych kar i zarazem wpływów do budżetu oddziałują dwie instytucje prawne, również wspomniane w artykule „UOKiK karał firmy na wyrost” – decyzja zobowiązująca oraz odstąpienie od nałożenia kary (bądź jej obniżenie).

Co do decyzji zobowiązujących, w artykule zostaje przytoczona wypowiedź rzecznika prasowego UOKiK, Pani Małgorzaty Cieloch, z której wynika, że relatywnie niska łączna kwota kar pieniężnych nałożonych w 2012 r. (166,0 mln zł) jest rezultatem m.in. wzrostu liczby decyzji tego rodzaju. Należy jednak zauważyć, że wspomniana tendencja wzrostowa dotyczy spraw z zakresu nadużywania pozycji dominującej oraz praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, w których w roku 2012 wydano – odpowiednio – 37 i 131 decyzji zobowiązujących. Jeśli natomiast chodzi o sprawy z zakresu porozumień ograniczających konkurencję, to liczba decyzji zobowiązujących się nie zwiększa. Korzystając ze sprawozdań z działalności UOKiK oraz internetowej bazy decyzji Prezesa UOKiK, ustaliłam, że w ciągu ostatnich pełnych 9 lat kalendarzowych liczba decyzji zobowiązujących (na tle łącznej liczby decyzji w sprawach porozumień ograniczających konkurencję) kształtowała się w sposób następujący:

Rok Liczba wydanych decyzji dotyczących porozumień ograniczających konkurencję: Liczba decyzji zobowiązujących dotyczących porozumień ograniczających konkurencję:
horyzontalnych wertykalnych horyzontalnych % wertykalnych %
2012 9 14 0 0,00 1 7,14
2011 13 15 0 0,00 1 6,67
2010 10 18 0 0,00 0 0,00
2009 8 10 0 0,00 1 10,00
2008 7 16 0 0,00 1 6,25
2007 16 7 0 0,00 0 0,00
2006 10 22 0 0,00 1 4,54
2005 16 11 0 0,00 1 9,09
2004 16 10 0 0,00 0 0,00
Razem 105 123 0 0,00 6 4,88

Co do odstąpienia od nałożenia kary (bądź jej obniżenia), w artykule stwierdzono, że Prezes UOKiK zmienił strategię i zamiast „szafować wysokością kar, stara się promować politykę leniency”. Nie uważam, aby ta druga aktywność Prezesa UOKiK wystąpiła zamiast nakładania odstraszających kar.

Działania Prezesa UOKiK, promujące instytucję prawną z art. 109 ustawy z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, widoczne są już od dawna. Nie wiedzieć czemu, największy plon tych działań został zebrany dopiero w roku 2012. Pozwolę sobie przytoczyć w tym miejscu dane statystyczne ze sprawozdania UOKiK za rok 2012:

Rok 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 Razem
Wnioski
o leniency
16 2 8 6 3 6 3 2 0 46

W samym roku 2012 liczba wniosków przedsiębiorców o odstąpienie od nałożenia kary bądź jej obniżenie była porównywalna do łącznej liczby takich wniosków z całej wcześniejszej trzylatki 2009-2011 czy czterolatki 2005-2008. Wracając jednak do kwestii, czy „szafowanie wysokością kar” (a raczej nakładanie odstraszających kar) zostaje zastąpione promowaniem składania przez przedsiębiorców wniosków, o których mowa, należy odpowiedzieć przecząco. Jedynie przedsiębiorca, który złoży wniosek, uzyskuje odstąpienie od kary albo jej obniżenie, natomiast pozostali uczestnicy porozumienia ograniczającego konkurencję co do zasady zostają ukarani (aczkolwiek w przypadku dystrybutorów będących „pasywnymi” uczestnikami porozumień wertykalnych już w 2011 r. pojawiła się tendencja do rezygnacji przez Prezesa UOKiK z wszczynania przeciwko nim postępowania antymonopolowego; zob. decyzję z 28.11.2011 r., Inco Veritas, nr DOK-10/2011, czy decyzję z 27.12.2012 r., Kronopol, nr DOK-8/2012).

Weźmy tytułem przykładu sprawę taksówkarzy z Grudziądza (decyzja z 26.11.2012 r., nr RBG-29/2012), w której jeden z nich uzyskał odstąpienie od nałożenia kary („darowano” mu 3.956 zł), zaś na pozostałych sześciu nałożono kary pieniężne w wysokości 3,16% przychodu każdego z nich, a więc na poziomie prawie 1/3 kary maksymalnej. Łącznie nałożone kary wyniosły zaledwie ok. 22 tys. zł, jednak wynika to z niskich przychodów ukaranych przedsiębiorców*.

Co zyskał Prezes UOKiK i jakim kosztem? Upraszczając, można powiedzieć, że 22 tys. zł w zamian za niespełna 4 tys. zł. Okaże się natomiast, czy rozstrzygnięcie ostanie się w postępowaniu sądowym (wniesiono od niego odwołanie) i czy kary zostaną wyegzekwowane itd. Istotniejsze jest to, że nakazano zaniechanie porozumienia, które być może nie byłoby nigdy przedmiotem postępowania przed Prezesem UOKiK, gdyby nie zgłoszenie się przedsiębiorcy z wnioskiem o odstąpienie od nałożenia kary. Dość surowo ukarani drobni przedsiębiorcy może wyniosą z tego naukę na przyszłość, a zyskają na tym ich klienci.

Efektywnie? Na to wygląda. Ale to już być może temat na inny gościnny głos w „Antitrust in Poland”.

* W głośnej sprawie cementowni w decyzji z 8.12.2009 r. Prezes UOKiK nałożył kary maksymalne na pięciu uczestników niedozwolonego porozumienia oraz karę obniżoną na jednego z nich i w sumie dało to ponad 411 mln zł kar; zatem łączna kwota kar pieniężnych nałożonych w danym roku wiąże się ściśle ze skalą przychodów karanych przedsiębiorców (przykładowo ponad 8% ogółu kar nałożonych w roku 2012 stanowi – paradoksalnie – kara nałożona 27.12.2012 r. na przedsiębiorcę, który uzyskał jej obniżenie, z 19.625.982,72 zł do… 13.738.187,90 zł; najprawdopodobniej kara ta stanowiła nieco poniżej 1% przychodu przedsiębiorcy z roku obrotowego poprzedzającego wydanie decyzji).

Dr Anna Piszcz, Wydział Prawa UwB

Tekst gościnny
Dodane przez Tekst gościnny Lipiec 4, 2013 10:26
Napisz komentarz

1 Komentarz

  1. dr Maciej Bernatt Lipiec 4, 11:50

    Bardzo ciekawy, analityczny tekst. Gratuluję.

    Odpowiedz na ten komentarz
Zobacz komentarze

Napisz komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.
Wymagane pola oznaczone są*

Wydarzenia

No events found