Krótkie podsumowanie założeń zmian do systemu leniency

Tekst gościnny
Dodane przez Tekst gościnny Maj 24, 2012 12:50

Krótkie podsumowanie założeń zmian do systemu leniency

Dziś prezentujemy tekst gościnny autorstwa Antoniny Falandysz, prawnika w Kancelarii Wierzbowski Eversheds.

W dniu 16 maja 2012 r. UOKiK opublikował założenia nowelizacji do ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów („u.o.k.k.” lub „ustawa”). Wśród postulatów Urzędu znalazły się m. in. te dotyczące obecnego systemu łagodzenia kar (leniency). Proponowane modyfikacje mają z jednej strony charakter ‘porządkowy’ – zakładają uregulowanie niektórych kwestii w ustawie zamiast w aktach niższej rangi lub niewiążących wytycznych, z drugiej natomiast strony wprowadzają rozwiązania sprzyjające przejrzystości całokształtu unormowań programu łagodzenia kar oraz istotne nowości.

Zmiany porządkowe objęły przeniesienie z regulującego tryb postępowania w przypadku złożenia przez przedsiębiorcę wniosku o odstąpienie od wymierzenia lub obniżenie kary z Rozporządzenia [Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 2009 r. w sprawie trybu postępowania w przypadku wystąpienia przedsiębiorców do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej lub jej obniżenie (Dz. U. nr 20 poz. 109)] do ustawy przepisów dotyczących skróconego wniosku leniency i procedury uproszczonej, z jednoczesnym uregulowaniem kwestii proceduralnych na poziomie rozporządzenia. Ustawa regulować ma także wymogi, jakie spełniać powinien wniosek leniency, przy czym Urząd proponuje w tym zakresie także rozszerzenie katalogu informacji, które wniosek ma zawierać o opis okoliczności i sposób funkcjonowania porozumienia. Pomimo, iż obecnie wniosek powinien zawierać opis całokształtu okoliczności towarzyszących porozumieniu, w tym jego członków, produktów lub usług nim objętych, zasięgu terytorialnego, celu, okoliczności zawarcia, roli poszczególnych uczestników, danych osób pełniących znaczące funkcje i czasu trwania, to jednak przedsiębiorcy nie są wyraźnie zobowiązani do wskazania okoliczności i sposobu funkcjonowania porozumienia. Podobny charakter ma postulowana przez UOKiK zmiana polegająca na doprecyzowaniu zasad współpracy wnioskodawcy z Urzędem, która oprócz inicjatywy dowodowej i informacyjnej obejmować ma także obowiązek nie niszczenia, nie fałszowania i nie zatajania dowodów i informacji związanych ze sprawą ani nie ujawniania samego faktu złożenia wniosku. Tak ujęty obowiązek uregulowany jest w Modelowym Programie Leniency [ECN Model Leniency Programme] (pkt 13(3)(a)) jako warunek zakwalifikowania się do programu, jednak dotychczas nie stanowił elementu procedury polskiego systemu łagodzenia kar.

Wskazane powyżej kwestie omówione są w Wytycznych Prezesa UOKiK w sprawie programu łagodzenia kar („Wytyczne”). Wątpliwości może więc nasuwać podstawa prawna i rzeczywisty zakres powinnego zachowania przedsiębiorcy wnioskującego w ramach leniency warunkujący możliwość uzyskania zwolnienia lub redukcji kary. Zmiany, choć z natury porządkowe, mają istotne znaczenie praktyczne i stanowią odpowiedź UOKiK na zgłaszane zastrzeżenia dotyczące konieczności jasnego uregulowania w ustawie (nie zaś na poziomie aktów pozaustawowych) wymogów wniosków i obowiązków związanych z ubieganiem się o odstąpienie lub obniżenie kary, ocenianych przez Prezesa UOKiK w ramach kryterium jakościowego. Zmiany te sprzyjają także możliwości dokładniejszej i efektywniejszej analizy lub wykrycia porozumienia przez UOKiK.

Natomiast zmianą jakościową, która może zwiększyć zainteresowanie przedsiębiorców współpracą z UOKiK w ramach leniency jest modyfikacja sposobu obliczania redukcji kary. Obecnie, obniżka obliczana jest jako procent wysokości przychodu podmiotu (art. 109 ust. 3 ustawy), co – w ocenie UOKiK – stwarza trudności dla potencjalnych wnioskodawców w oszacowaniu jej wysokości. UOKiK proponuje zatem wprowadzenie modelu, zgodnie z którym redukcja stanowić będzie procentową wartość odejmowaną od kwoty bazowej kary. Zgodzić się należy co do zwiększenia przewidywalności przysługującej redukcji kary, jednak zastanawiać może fakt, iż kwotą wyjściową podlegającą zredukowaniu jest kwota bazowa kary, tj. kwota nieuwzględniająca okoliczności łagodzących lub obciążających występujących w stosunku do konkretnego przypadku. Może to budzić wątpliwości biorąc pod uwagę fakt, iż podstawą jest kara, którą „otrzymałby przedsiębiorca, gdyby nie wystąpił z wnioskiem o leniency” (s. 20 Projektu założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów).

UOKiK proponuje ponadto wprowadzenie dwóch rozwiązań z Modelowego Programu Leniency, tj. możliwość zobowiązania przedsiębiorcy do kontynuowania udziału w porozumieniu, jeżeli Prezes UOKiK uznałby, że dalsze pozostawanie w porozumieniu jest niezbędne dla skutecznego przeprowadzenia kontroli lub przeszukania oraz wprowadzenie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary dla inicjatora porozumienia, wyłączając tę możliwość w stosunku do przedsiębiorcy nakłaniającego do zawarcia niedozwolonego porozumienia. Szersze omówienie ww. kwestii nie wydaje się potrzebne; ich wprowadzenie oparte jest na doświadczeniach Komisji Europejskiej/Europejskiej Sieci Konkurencji i zawarte zostało w Modelowym Programie Leniency. Niewątpliwie rozwiązania te mogą być użyteczne zarówno dla podniesienia efektywności działania Urzędu jak i dla wyeliminowania ewentualnej niepewności ze strony przedsiębiorców – potencjalnych wnioskodawców. W zakresie obowiązku kontynuowania udziału w niedozwolonym porozumieniu ze względu na bardzo ogólnie przedstawione założenia trudno powiedzieć jak w praktyce wyglądałoby zastosowanie tej możliwości. Wydaje się jednak, iż UOKiK czerpać będzie z praktyki Komisji i innych Państw Członkowskich. W zakresie podmiotów, których nie obejmuje leniency – podobnie jak w przypadku konsultacji Leniency Notice Komisji Europejskiej z 2006 r. wątpliwości pojawiać się mogą na tle rozumienia pojęcia ‘nakłaniania’ i stosowania tego kryterium w praktyce, biorąc pod uwagę fakt, iż częstym argumentem przedsiębiorców uczestniczących w kartelu jest właśnie okoliczność, iż zostali do tego nakłonieni.

Istotnym novum założeń UOKiK jest propozycja wprowadzenia do polskiego systemu łagodzenia kar instytucji leniency plus (amnesty plus), umożliwiającej przedsiębiorcy, który nie uzyskał odstąpienia od wymierzenia kary dodatkowej jej redukcji (w stosunku do redukcji już uzyskanej) w przypadku udzielenia UOKiK informacji o innym niedozwolonym porozumieniu, nieznanym dotychczas Urzędowi. Propozycje wprowadzenia leniency plus były także zgłaszane na etapie konsultacji obowiązującego obecnie Leniency Notice Komisji Europejskiej, przy czym głównym argumentem był zaobserwowany w systemach, w których instytucja ta obowiązuje wzrost wykrywalności tajnych porozumień, często spowodowany informacjami uzyskanymi z zupełnie innego sektora. Leniency plus nie zostało jednak wprowadzone, choć wydaje się, iż może stanowić użyteczny element systemu łagodzenia kar.

Ogólna analiza proponowanych przez UOKiK zmian nasuwa wniosek, iż w dużej mierze zbliżają one polski system do Modelowego Programu Leniency. UOKiK zdecydował się jednak także na wprowadzenie nowych rozwiązań tj. leniency plus, które nie obowiązuje na poziomie UE. Jednocześnie w propozycjach UOKiK zabrakło odpowiedzi na zgłaszane zastrzeżenia dotyczące np. uregulowania kwestii postępowania z nieuwzględnionym lub cofniętym wnioskiem, wynikającymi z niego informacjami i załączonymi do niego dowodami, możliwości omówienia anonimowo z organem hipotetycznych podstaw wniosku (także na podstawie przykładowych dokumentów) w formie innej niż poprzez kontakt telefoniczny, terminów wyznaczanych na uzupełnienie wniosku zawierającego braki lub wniosku skróconego czy zakresu sprawozdawczości Urzędu w związku z nakładanymi karami i stosowaniem instytucji leniency. Można się spodziewać, iż postulaty te zostaną zgłoszone w toku konsultacji; wszelkie uwagi należy zgłaszać do UOKiK do dnia 5 czerwca 2012 r.

Tekst gościnny
Dodane przez Tekst gościnny Maj 24, 2012 12:50
Napisz komentarz

1 Komentarz

  1. Piotr Semeniuk Czerwiec 23, 14:57

    W kontekście planowanych zmian do ustawy chciałem zwrócić uwagę na pewien szerszy problem związany właśnie z instytucją leniency plus. Projekt założeń do projektu ustawy mówi bowiem, że w ramach instytucji leniency plus przedsiębiorcy będą mogli dostarczyć informacje nt. „innego, dotychczas nieznanego organowi, niedozwolonego porozumienia”. Projekt założeń nie wyjaśnia jednak jak ma być rozumiana przesłanka „inności” porozumienia i obawiam się też, że wyjaśnienia nie znajdziemy w przyszłym projekcie ustawy. A szkoda, bo problem tożsamości porozumienia, tj. tego jaki stan faktyczny stanowi nowe porozumienie w rozumieniu prawa konkurencji, nie doczekał się chyba żadnego opracowania w polskim prawie antymonopolowym podczas, gdy jest to problem kapitalny bo to od niego zależy możliwość wymierzenia nowej kary za „nowe” porozumienie.
    Jeżeli instytucja leniency plus ma być wzorowana na amerykańskiej amnesty plus to być może należałoby uznać, że za „inne” porozumienie należy uznać porozumienie zawarte nawet między tymi samymi przedsiębiorcami, i nawet w tym samym okresie czasu, ale na odrębnym rynku właściwym (z tego co pamiętam polityka amnesty plus pojawiła się w USA w związku z kartelem witaminowym, a wnioski leniency dotyczyły w sprawie tego kartelu obejmowały właśnie inne rynki produktowe). Z drugiej jednak strony powyższe rozumienie „inności” porozumienia wywracałoby do góry nogami dotychczasową praktykę UOKiK, któremu zdarza się nakłada jedną karę za porozumienia obejmujące więcej niż jeden rynek właściwy (przykładowo w niedawnej decyzji w sprawie spółki Inco-Veritas UOKiK uznał, że zawarte porozumienie dotyczy dwóch odrębnych produktowych rynków właściwych: rynku produktów chemii gospodarczej i rynku nawozów ogrodniczych).
    Jeżeli nawet za „inne” porozumienie nie uznawać porozumienia na innym rynku właściwym to co przesądzać miałoby o inności? Inni uczestnicy porozumienia? Co jednak w wypadku, gdy zmienia się tylko jeden spośród tych uczestników? Inny okres porozumienia? Ale gdzie w takim razie znaleźć granicę w czasie, gdy jedno porumienienie przekształca się w drugie, tym bardziej, że w świetle obecnych Wyjaśnień w sprawie kar jedną z okoliczności obciążających za TO SAMO naruszenie jest przecież długotrwałość tego naruszenia? Nawet jednak gdyby kryteria „inności” porozumienia należało odnieść do czasu lub stron porozumienia trzeba byłoby zapytać, czy porozumienie takie musiałoby być zawarte bezwzględnie na innym rynku właściwym, czy też mógłby to być w niektórych wypadkach ten sam rynek (gdy np. częściowo zmieniają się strony porozumienia). Być może „inne” porozumienie to porozumienie objęte „nowym” zamiarem osoby fizycznej „wchodzącej w skład” danego przedsiębiorcy. Czy wystarczy jednak taki nowy zamiar po stronie jedynie jednego przedsiębiorcy wchodzącego w skład porozumienia, czy tez konieczny jest „nowy” zamiar po stronie wszystkich przedsiębiorców – stron porozumienia; co więcej, w praktyce UOKiK najczęściej nie precyzuje tego, zachowanie i zamiar jakiej konkretnej osoby fizycznej doprowadziło do naruszenia przez przedsiębiorcę prawa konkurencji (nie mówiąc już o tym, że naruszenia prawa konkurencji mogą być przecież nieumyślne).
    W momencie wprowadzania instytucji leniency plus do polskiego prawa pojawia się toteż okazja żeby odpowiedzieć na powyższe wątpliwości dotyczące problemu tożsamości porozumienia, czy to bezpośrednio w ustawie, czy tez np. w odpowiednich Wyjaśnieniach…

    Odpowiedz na ten komentarz
Zobacz komentarze

Napisz komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.
Wymagane pola oznaczone są*

Wydarzenia

No events found