Projekt prawa gazowego – nowe narzędzia regulacyjne Prezesa URE

Arkadiusz Falecki
Dodane przez Arkadiusz Falecki Styczeń 14, 2012 11:56

Projekt prawa gazowego – nowe narzędzia regulacyjne Prezesa URE

W ostatnich dniach poprzedniego roku Ministerstwo Gospodarki (MG) opublikowało zestaw projektów ustaw, które będą służyć jako ramy dla sektora energetycznego: ustawę – Prawo energetyczne (PE), ustawę – prawo gazowe (PG) i ustawę o odnawialnych źródłach energii. Projekty i prezentację, która przedstawia założenia MG można znaleźć tu.
W stosunku do obecnie obowiązującej ustawy – Prawo energetyczne, przedstawione projekty dają nowe narzędzia regulacyjne Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki (URE), znacząco zwiększając możliwości ingerencji organu w strukturę rynku i decydowania o jego kształcie. Zwiększono również niezależność organu regulacyjnego, Prezes URE ma być powoływany przez Premiera z osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru na pięcioletnią kadencję (z możliwością jednokrotnej jej powtórzenia). Co ważne projekt ustawy – prawo energetyczne wskazuje zamknięty katalog sytuacji w której możliwe jest odwołanie Prezesa URE przed zakończeniem kadencji (art. 160 ust. 5 PE). Zmiany w zakresie niezależności organu regulacyjnego oceniane są pozytywnie.
Nowe prawo gazowe implementuje Dyrektywę 2009/73 dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego (termin implementacji upłynął 3 marca 2011 r.). Dyrektywa, a za nią projekt PG, w obszarze służącym poprawie warunków funkcjonowania rynku gazowego i konkurencji zwiększa niezależność operatorów systemów dystrybucyjnych, wprowadza wymóg rozdziału prawnego operatorów systemów magazynowych, zwiększa rolę programów zgodności (zatwierdzanych przez regulatora dokumentów określających sposób eliminacji zachowań dyskryminacyjnych). Zgodnie z Dyrektywą regulator krajowy powinien mieć również uprawnienia „do prowadzenia dochodzeń w sprawie funkcjonowania rynków gazu oraz do podejmowania decyzji i nakładania wszelkich niezbędnych i proporcjonalnych środków na rzecz wspierania skutecznej konkurencji oraz zapewniania właściwego funkcjonowania rynku.” (art. 41 ust 4 pkt b Dyrektywy). Do stworzenia konkurencyjnego rynku gazu ziemnego zobowiązuje Polskę m.in. przepis art. 3 Dyrektywy.
W tym miejscu pojawia się pytanie o wzajemne relacje pomiędzy krajowym organem regulacji rynku energetycznego – Prezesem URE i organem antymonopolowym – Prezesem UOKiK. Komisja Europejska w nocie interpretacyjnej do Dyrektywy wskazuje, że osiągnięcie celów Dyrektywy nie daje organom krajowym kompetencji do stosowanie norm prawa konkurencji, których to stosowanie jest wyłączną kompetencją organów antymonopolowych. Z drugiej strony wskazane jest, że granicą działania regulatorów są ich uprawnienie przyznane zgodnie z art. 41 Dyrektywy (m.in. powyżej cytowanym). Jednocześnie Dyrektywa kładzie nacisk na współpracę obu organów. Niemniej jednak przyjmowane rozwiązania mogą skutkować konfliktami kompetencyjnymi pomiędzy tymi organami i prowadzeniem postępowań faktycznie w tej samej sprawie.
Projekt PG upoważnia Prezesa URE do oceny funkcjonowania rynku gazu ziemnego, przy stosowaniu dwóch narzędzi mających wpływać na rynek. Zgodnie z art. 113, w celu zwolnienia przedsiębiorstwa gazowniczego z obowiązku taryfikowania regulator powinien stwierdzić, że prowadzi ono działalność na rynku konkurencyjnym. Przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu, Prezes URE bierze pod uwagę takie cechy rynku gazu ziemnego, jak: liczba uczestników i wielkości ich udziałów w rynku, przejrzystość struktury i zasad funkcjonowania rynku, istnienie barier dostępu do rynku, równoprawne traktowanie uczestników rynku, dostęp do informacji rynkowej, skuteczność kontroli i zabezpieczeń przed wykorzystywaniem pozycji ograniczającej konkurencję, dostępność do wysoko wydajnych technologii. Art. 113 PG odpowiada obecnemu art. 49 PE, na podstawie którego w 2007 r., przeprowadzono uwolnienie cen energii elektrycznej dla wszystkich odbiorców, z wyjątkiem gospodarstw domowych. W przeciwieństwie do energii elektrycznej, ceny gazu w Polsce są zatwierdzane dla wszystkich odbiorców przez Prezesa URE. KE negatywnie ocenia administracyjną regulację cen gazu ziemnego w Polsce i w innych krajach europejskich (wydana została w tej sprawie uzasadniona opinia). Ceny regulowane, w ocenie KE, zakłócają funkcjonowanie rynku, gdyż nie odpowiadają one rzeczywistym potrzebom rynku i nie dopuszczają wolnej konkurencji i integracji rynkowej – budowy wspólnego rynku energii. Ich stosowanie jest jednak dopuszczalne, pod pewnymi warunkami określonymi przez TS w sprawie C 265/08 Federutility, którymi są m.in. proporcjonalność ochrony w postaci taryfy oraz czasowy charakter zatwierdzania cen.
Prezes URE, zgodnie z art. 97 projektu jest obowiązany do przeprowadzania badania rynku gazu ziemnego. Jeżeli w wyniku badania rynku gazu ziemnego Prezes URE stwierdzi, że przedsiębiorstwo gazownicze zajmujące się sprzedażą gazu ziemnego lub pozostające w strukturze przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo posiada siłę rynkową, która może zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu mechanizmów rynkowych, może nałożyć na to przedsiębiorstwo na okres do dwóch lat jeden z obowiązków regulacyjnych. Obowiązkiem tym może być obowiązek: (i) sprzedaży określonej ilości gazu ziemnego, określonych mocy przesyłowych, określonych pojemności magazynowych na warunkach określonych przez regulatora; (ii) niestosowaniu cen wyższych, niż określone przez Prezesa URE; (iii) zastąpieniu ceny sprzedaży gazu ziemnego ustalonej przez przedsiębiorstwo gazownicze w taryfie niepodlegającej zatwierdzeniu, ceną określoną przez regulatora. Oceniając siłę rynkową zgodnie z art. 97 ust. 3 projektu, Prezes URE bierze pod uwagę następujące kryteria: udział w rynku przedsiębiorstwa gazowniczego lub łączny udział przedsiębiorstw wchodzących w skład przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo; istnienie przewagi technologicznej przedsiębiorstwa gazowniczego; brak równoważącej siły nabywczej; uprzywilejowany dostęp przedsiębiorstwa gazowniczego do rynków kapitałowych bądź zasobów finansowych; ekonomię skali; ekonomię zakresu; pionowe zintegrowanie przedsiębiorstwa gazowniczego; poziom rozwoju i dostępność infrastruktury gazowej; brak równoprawnej i skutecznej konkurencji oraz istnienie barier wejścia na rynek gazu ziemnego. Kryteria, które bierze pod uwagę regulator oceniając konkurencyjność rynku i siłę rynkową przedsiębiorcy są inne, mimo że ocena siły rynkowej powinna odbywać się w oparciu o ocenę sytuacji rynkowej. Projekt nie przewiduje konsultacji pomiędzy Prezesem URE i UOKiK na etapie badania rynku, ani na etapie stosowania narzędzi regulacyjnych.
Bazując na projekcie i uzasadnieniu nie można określić jaka jest wzajemna relacja pojęcia „siły rynkowej” do „pozycji dominującej”. Pewnym jest, że na gruncie ustawy o ochronie konkurencji posiadanie pozycji dominującej nie jest zakazane, zakazane jest jedynie nadużywanie takiej pozycji. Jednak na gruncie PG samo posiadanie siły rynkowej, która może zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu mechanizmów rynkowych jest wystarczające by regulator mógł interweniować. Projekt nie daje niestety żadnych wskazówek co do przesłanek, którymi powinien się kierować Prezes URE stosując wskazane narzędzia regulacyjne. Wskazane wątpliwości budzą obawy, czy proponowane narzędzia spełniają wymagane przez Dyrektywę kryteria niezbędności i proporcjonalności.
Zakładając, że wskazane narzędzia mają służyć poprawie warunków konkurencji na rynku projektodawca wykazał pewną niekonsekwencję. Z jednej strony pozwala na głęboką administracyjną ingerencję w rynek, z drugiej zaś skazuje podmioty działające lub chcące prowadzić działalność na rynku gazu ziemnego na administracyjne zatwierdzanie cen.

Arkadiusz Falecki
Dodane przez Arkadiusz Falecki Styczeń 14, 2012 11:56
Napisz komentarz

Brak komentarzy

Co o tym myślisz?

Bądź pierwszą osobą która doda komentarz do artykułu.

Napisz komentarz
Zobacz komentarze

Napisz komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.
Wymagane pola oznaczone są*

Wydarzenia

No events found